Balance al sistema municipal dominicano de 2015

Desde el año 2010 he presentado el balance del sistema municipal dominicano. Durante estos 5 años los avances institucionales marchan a un ritmo muy lento. Cada año se observa una reiteración de debilidades en la institucionalización de los gobiernos locales. Y particularmente, en la perspectiva temática de la rendición de cuentas, democracia participativa, gobernabilidad, asociativismo municipal, descentralización del Estado y coordinación de las políticas públicas en los municipios. No obstante, se registran avances instrumentales expresados en planificación, capacitación de recursos humanos, tecnificación del funcionamiento de las estructuras orgánicas, Etc.

Las irregularidades y los malos manejos de los fondos públicos, la crisis en el asociativismo municipal, la pérdida generada en los procedimientos democráticos de elección de candidaturas locales, la aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial, la puesta en marcha del SISMAP Municipal y la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal, se pueden registrar como los principales acontecimientos del año 2015.

Corrupción, nepotismo y malos manejos sin sanción

El papel de la Cámara de Cuentas de auditar las finanzas municipales se ha desarrollado en algunos municipios. No obstante, sus hallazgos ha quedado limitado a la denuncia pública de los actos de corrupción, nepotismo e irregularidades en los procedimientos contables y administrativos, sin que existan acciones o iniciativas legales por parte de la Justicia.

En junio del 2014, la Cámara de Cuentas de la República Dominicana había informado que envió a la Procuraduría Especial de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA) 68 auditorías en las cuales hay indicios de ilícitos penales. Asimismo, la Cámara de Cuentas informó que tiene disponible en su portal otras 17 auditorías que revelan que instituciones del Estado violaron las leyes y normas relativas a la administración de los recursos públicos. En ninguno de los casos se registran u observan de modo público actuaciones de la PEPCA

Durante el año 2015 la Cámara de Cuentas reveló actos de nepotismos, evasión de impuestos, sustracción de fondos públicos, sobrevaluación de obras, compras si justificante, pagos de servicios privados con dinero del Presupuesto Municipal, adquisición de vehículos de transporte a nombre de particulares, adjudicación de obras y servicios en violación a la Ley de Compras y Contrataciones, Etc. Muchas de estas irregularidades e ilícitos penales fueron detectados, según reporte de la Cámara de Cuentas, en los ayuntamientos de La Vega, Constanza, Navarrete, Santo Domingo Oeste y San Cristóbal. Los diferentes tamaños de estos municipios son muestras irrebatibles de que el manejo transparente de los fondos públicos toca el sistema municipal, sin importar su condición demográfica o financiera.

El balance entre la acción de la Cámara de Cuentas y la actuación de la PEPCA es muy desequilibrado. La balanza requiere equilibrio, y el mismo se producirá, porque no hay otras formas, en la medida que la PEPCA intervenga de modo sistemático con actitud, aptitud y decisión en los tribunales. La acción de la PEPCA, si el resultado es positivo, será una contribución o compuerta de retención al despilfarro de los fondos públicos municipales.

Por otro lado, durante el 2015 la Suprema Corte de Justicia emitió el ”no ha lugar” al alcalde de San Francisco de Macorís, acusado por un desfalco millonario. El procurador Domíngue Brito expresó, en el momento de conocer el no ha lugar, que “quienes crean que deben celebrar su premio a la impunidad que lo hagan, pero nosotros apelaremos cada caso hasta las últimas consecuencias.” En el 2015, hubo continuidad al caso de corrupción que involucra al alcalde de San Cristóbal, el cual ha sido sometido por un desfalco de 200 millones de pesos. El alcalde de San Cristóbal en cuatro oportunidades ha sido sentado en el banquillo de los acusados. La pérdida de credibilidad en la Justicia dominicana, la cual tiene como uno de sus fundamentos, entre varios, el ”no ha lugar” al senador Félix Bautista, y un menú de casos que envuelven a jueces y fiscales, funcionarios públicos y sectores del mundo privado. El descrédito coloca al sistema de la Justicia como un aliado de la corrupción administrativa, la cual adquiere ribete de sistémica.

Otro caso de que evidencia la pérdida de credibilidad fue la sentencia benigna de arresto domiciliario del alcalde de las Terrenas. Este alcalde fue acusado de manejo ”irregular” de 20 millones de pesos, compra a una empresa ferretera cuya propietaria es su esposa, y pagos de nóminas sin firmas y sellos, además, de contratos sin ningún documento legal.

Avance en transparencia

El balance positivo en materia de transparencia, durante el año 2015, lo representó la puesta en funcionamiento del Sistema de Monitoreo de la Administración Pública (SISMAP), en su versión Municipal. El SISMAP Municipal constituye una plataforma online, en tiempo real y abierta al público para dar seguimiento a la gestión pública local y a los avances realizados en gestión de recursos humanos, planificación territorial, gestión presupuestaria, compras y contrataciones, calidad del gasto y control interno, así como al ejercicio del presupuesto participativo.

De los 50 ayuntamientos evaluados, los 10 que ocuparon las primeras posiciones en el ranking fueron: Santo Domingo Este, Baní, Moca, Sabana de la Mar, Salcedo, Villa Tapia, Hato Mayor, Boca Chica, Santiago y San Pedro de Macorís. Los 5 últimos lugares fueron ocupados por Bonao, Sabaneta, Cotuí, Monte Cristi y Nagua. Ayuntamientos demográfica y financieramente importante se ubican en posiciones lejanas de los primeros lugares, estos son los casos de Salvaleón de Higuey (42), La Romana (39), Distrito Nacional (26), San Juan de la Maguana (25) Los Alcarrizos (23), Santo Domingo Norte (19) y San Francisco de Macorís (16).

Al 2016, el SISMAP Municipal, en sus indicadores actuales, deberá constituirse en referente de transparencia para avanzar en el diseño de nuevos indicadores que apunten a la medición del grado de desarrollo de la calidad de los servicios públicos y la satisfacción de los usuarios, el desarrollo económico local como estrategia de generación de empleos. La mejora de la burocracia municipal y su cumplimiento con los procedimientos jurídicos, ambos como macro indicadores destacables y necesarios del SISMAP Municipal, ganarían grado de suficiencia y justificación en la medida que respondan o aporten a la calidad de la democracia interna y externa del propio ayuntamiento, y a la satisfacción ciudadana. Estos, últimos, se constituyen en desafío para mejorar el balance en los próximos años. Pasar de los papeles de rendición de cuentas a las cuentas y monitoreo de los indicadores del bienestar material y cultural.

Crisis en el asociativismo municipal

La alta incidencia que tienen los partidos políticos en el asociativismo de los gobiernos locales es un factor generador de crisis de gobernabilidad. FEDOMU fue escenario de confrontaciones que la empujaron a funcionar, durante 3 meses, sin autoridad legalmente constituida, según sus estatutos.

La reelección del alcalde de Santo Domingo Este, Juan de los Santos, no estuvo en discusión porque contó con el apoyo de los tres sectores políticos expresados en el PLD, PRD y PRM. Además, del PRD no aceptar la existencia del PRM como fuerza dentro de FEDOMU, el causante principal del conflicto se constituyó a partir de la elección del director ejecutivo, el cual ha devenido, siendo una posición técnica, en un puesto de reparto entre los partidos políticos.

La división del PRD, y por efecto el nacimiento del PRM, surtió un impacto en el cambio de la dirección ejecutiva, para lo cual se acomodaron, mediante una reforma, los estatutos en función de limitar los poderes de este órgano operativo. El reparto de los cargos políticos se combinó con una distribución, cuasi política partidaria porque se dejó una con independencia de los partidos, de tres gerencias técnicas que sustituyeron en sus funciones a la dirección ejecutiva, la cual continúo pero sin menor incidencia en la toma de decisiones técnicas. Se priorizó el camino de la negociación política para la distribución de cargos que pudieron ser, y deben ser, de concursos públicos.

Por su parte, la Asociación Dominicana de Regidores (ASODORE) se encontrará en el 2016 en un estado de situación de demanda para encauzar la institucionalización de su estructura orgánica. Su presidencia y todos los cargos de elección ameritan una renovación, como lo mandan sus estatutos. El interés por el control de la presidencia, por parte de una fracción del PLD, devino en una crisis en la elección de sus autoridades.

Las entidades del asociativismo municipal (FEDOMU, ASODORE, FEDODIM, UNMUNDO), estructuras claves para vertebral y defender una agenda municipal, tienen el reto de asumir una visión y práctica enfocada en la construcción de una gobernabilidad democrática, ser modelo de transparencia y profesionalización, priorizar la negociación para introducir modelo de desarrollo municipal antes que prácticas de repartos de las estructuras institucionales como medios de ascenso económico y social de modo personal.

Por otro lado, el vacío dejado por la muerte de Juan de los Santos, presidente de FEDOMU, amerita una reflexión posterior. Es muy temprano para pasar balance. Sí, hay que apuntar que un nuevo estilo de gestión política se implantaría en FEDOMU. Podrían acarrearse impactos impredecibles a la luz de una nueva visión de su presidente-sucesor. Además, como sus autoridades estarán concentradas en la competencia electoral, la FEDOMU deberá evitar caer en un letargo, inmovilismo y estancamiento, pagado por todos los contribuyentes dominicanos, durante el periodo enero-mayo 2016.

Alcaldes y regidores como commodity en acuerdo PRD-PLD

Un grupo importante de alcaldes y regidores del PRD, partido a la deriva, según las mediciones que han realizados firmas encuestadoras privadas, se acomodaron en la alianza pactada entre el PRD y el PLD. Como commodity se hizo un acuerdo para la obtención ventajas corporativas para el próximo proceso electoral de mayo 2016. Algunos alcaldes, vencidos por la impopularidad (SDN y Santiago), fueron dejados fuera por parte del PLD. También, el alcalde de San Cristóbal quedó fuera, aunque en condiciones diferentes, por la característica de borracho de transfuguismo que representa su principal incumbente; es decir, por lo difícil que es afirmar en cuál partido milita. Aunque ha militado en el PLD, el PRSC y el PRD, se desconoce con certeza a quién le guarda fidelidad partidaria. Otra parte significativa de autoridades municipales electas en el año 2010, en la boleta del PRD, pasaron a formar parte del PRM.

El balance, es que el año 2015 dejó tres mayorías políticas en las estructuras de los gobiernos locales. No obstante, una de las mayorías (el PRM) no ha podido diferenciarse en el ejercicio del poder en relación a las otras dos mayorías (PLD y PRD). Estaría por mostrarse la capacidad de sostenimiento de estas tres mayorías, particularmente en el escenario de elección de regidores. Los escenarios futuros podrían pintar a que se produzcan baja en la representación de regidores en el PLD y el PRD, en el nivel de regidores, como resultado de las elecciones del 2016. Esto se explica en que el método de elección por arrastre de los regidores supone una distribución de cargos, en el cual el principal partido, el PLD, está obligado a sacrificar posiciones en las boletas para favorecer a un partido minoritario, el PRD. Es obvio que el mercado electoral ganado por el PRM estuvo mayoritariamente en PRD, y en menor proporción en el PLD. En este último caso, como consecuencia de la crispación entre los grupos internos.

La nueva configuración de fuerzas políticas deberá impactar en el funcionamiento de los respectivos Concejos de Regidores. El pacto PRM-PRSC añade oportunidades para este último tener presencia en dichos concejos, más allá de la fuerza electoral que posee, según los hallazgos en las mediciones realizadas. Esta nueva configuración de fuerzas políticas (PLD, PRM, PRD y PRSC) influirá considerablemente en la gobernabilidad política que deberá producirse en los ayuntamientos y en el asociativismo municipal (FEDOMU, ASODORE y FEDODIM). En todas las estructuras de poder, ha de suponerse que la segunda fuerza política electoral tendrá cuota de poder en función de lo electoralmente alcanzado. El PLD y el PRD, hoy aliado, tendrán que acostumbrarse a cohabitar con el PRM.

Transferencia a los municipios en el nivel del año 1997

En materia del ingreso, el 2015 significó un balance extremadamente muy negativo para los gobiernos locales de República Dominicana. Desde el Gobierno Central se transfirió el 3.77% de los recursos internos recaudados. Este porcentaje es casi similar a lo transferido en el año 1997, en el que los ayuntamientos recibieron el 3.90%, cuando regía la Ley 17-97. En esta Ley se establecía una transferencia de 4% de los ingresos corrientes.

El año 2015, es la manifestación constante de que el Estado dominicano es altamente centralista, presidencialista y territorialmente inequitativo en la distribución del Presupuesto Nacional. La descentralización financiera sigue siendo una quimera o utopía. Y, la República Dominicana continúa dentro de los países con menor grado de descentralización de América.

Por otro lado, un debate reiterativo está referido a la necesaria transferencia de impuestos de vocación municipal desde el nivel central a los gobiernos locales. No obstante, en el 2015 no se concretizaron acciones al respeto. Es esperable que una vez pasen las elecciones de mayo 2016 se retome la reforma del sistema tributario municipal y la modificación a la Ley 166-03 de transferencia del 10%.

COPREM, una oportunidad para la coordinación interinstitucional

El Poder Ejecutivo promulgó el decreto 85-15, con el cual quedó creada y constituida la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COMPREM). Su propósitoes formular y articular la Política Nacional para la Reforma Municipal y el Desarrollo Local Sostenible, en la cual se establecerá la política integral de reforma y modernización de la gestión de los gobiernos locales dominicanos, en el marco de lo establecido por la Constitución de la República Dominicana y por la Ley No. 1-12 sobre Estrategia Nacional de Desarrollo 2030.

Esta Comisión, estratégicamente importante para el impulso de la agenda de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales, está determinada a construir y operar como esfuerzo conjunto del gobierno central, los gobiernos locales y la sociedad civil. Este esfuerzo se ha ido armando a través de 4 mesas temáticas y territoriales. Su sostenibilidad en el tiempo estará determinada por los compromisos institucionales, una fuerte voluntad política del ejecutivo y los propios actores locales y los cambios que puedan darse en la estructura del gasto público nacional. Esto último, es una condición sine quo non para avanzar en la reforma tributaria municipal, transferencia de recursos y competencias, inversión de recursos en fortalecimiento institucional, Etc.

Hacia una ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo

La Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo ha sido una demanda social y política. Esta incitativa legislativa fue aprobada en segunda lectura por parte del Pleno de la Cámara de Diputado. Está pendiente de aprobación en la Cámara de Senadores. Varios grupos de la sociedad civil valoraron como positiva la iniciativa. No obstante, cuestionaron las exclusiones de propuestas surgidas desde el ámbito de la sociedad civil y las academias.

Desde la sociedad civil, previo a la aprobación del proyecto, surgieron propuestas para mejorar la calidad de su contenido, las cuales no fueron consideradas por parte de los diputados. Propuestas claves fueron balancear en su contenido los componentes natural, ambiental y urbano; incorporación del Consejo Económico y Social como órgano de representación territorial; ausencia de marco competencial de cada entidad territorial; incorporar instrumentos de gestión urbana y rural; indicar el modelo de financiamiento de los planes y del marco sancionador de las infracciones; considerar a FEDOMU dentro de los órganos de decisión y de las academias en la comisión consultiva. Se cuestiona la constitucionalidad de la atribución de uso de suelo que transfiere la Ley a los Distritos Municipales. En varios articulados se observan pérdida de autonomía de los gobiernos locales y recentralización de competencias por parte de sectoriales del Gobierno Central. El proyecto aprobado está compelido a ampliar los derechos ciudadanos en cuanto al acceso ciudadano a las vías públicas, zonas y patrimonios como playas, ríos, lagos y montañas.

Regidores implicado en actos de violencia

Durante el 2015 se registraron en los medios de comunicación, como nunca antes, informaciones sobre regidores involucrados en actos de sicariatos, sobornos a jueces, narcotráficos, lavados de activos y en muertes violetas. Estos actos constituyen unos efectos directos que tienen una relación de causalidad con el modelo o procedimiento de elección de candidaturas por parte de los partidos políticos, la ausencia de mecanismos de sanción y de inhabilitación de participación política. La acusación a un regidor de Pedro Brand, como dirigente de una red de sicariato, las muertes violentas de regidores en el Valle y Sabana de la Mar, y las evidencias presentadas por la Policía Nacional en el caso narcotráfico y lavados de activos de un regidor en Jimaní, son acontecimientos que sirven para llamar la atención a todo el sistema político y social, y hacer duros cuestionamientos al sistema de partidos, cuyos miembros no se han pronunciado de modo radical, en sentido de cuestionar las prácticas delictivas de parte de sus militantes; los cuales fueron presentados en sus boletas electoral con fines de cumplir sus tres funciones: representar, fiscalizar y legislar.

Conclusión

A modo de conclusión, se puede inferir que el año 2015 dejó un balance más negativo que positivo. Los actos de corrupción detectados por Cámara de Cuentas han quedado sin sanción y sin iniciativas de parte del Ministerio Públicos; el asociativismo municipal continúa teniendo poca incidencia en los cambios institucionales que requieren los gobiernos locales y con el desafío de aplicar los métodos weberiano de profesionalización de los recursos humanos; un commodity o comercialización de las negociaciones políticas de cargos municipales, sin que respondan a agendas de desarrollo institucional; un sistema tributario municipal con poca estatura descentralizadora; y un sistema de partidos con poco control de las conductas de su militancia. No obstante, se registraron iniciativas con mucha potencialidad. El SISMAP Municipal es una herramienta, que de sostenerse y mejorarse en función de otros indicadores vinculados al bienestar de la gente, serviría para mejorar la transparencia y la relación entre el gobierno local y la ciudadanía. Por su parte, la Comisión Presidencial para la Reforma Municipal (COPREM), es una estructura que deberá continuar facilitando la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y la sociedad civil. Su legitimidad estará garantizada en la medida que la voluntad política del sistema político le de valor y la aprecie como un instrumento para el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales y la descentralización el Estado.